編者按：近期，從泰州泰興中丹化工廠發(fā)生爆炸，到北京、四川多地發(fā)生森林火災，一系列安全事故給國家財產造成重大損失，給人民生命健康造成嚴重威脅。據(jù)報道，截至9日11時許，四川省涼山州冕寧縣森林火災火場南線明火全部熄滅，但安全生產管理的短板如何補卻應審慎檢討。中宏觀察家唐元等2010年調研指出，長期以來，我國安全生產應急救援體系建設滯后、能力不足，不適應經濟社會發(fā)展和保障人民群眾生命財產安全的需要，必須引起高度重視。現(xiàn)刊發(fā)調研報告全文以咨參考。

 4月7日16時，四川省涼山州冕寧縣臘窩鄉(xiāng)發(fā)生森林火災。

　　安全生產應急救援是指生產領域發(fā)生事故災難后實施的應急救援。隨著我國經濟持續(xù)快速發(fā)展，重化工業(yè)化進程加快，我國安全生產事故處于多發(fā)時期，安全生產應急救援的任務十分繁重。安全生產應急救援體系包括安全生產應急救援管理體系、隊伍體系、技術裝備體系和政策法規(guī)體系。長期以來，我國安全生產應急救援體系建設滯后、能力不足，不適應經濟社會發(fā)展和保障人民群眾生命財產安全的需要，必須引起高度重視。
　　一、我國安全生產應急救援體系不適應新形勢下應急救援的需要
　　經過多年努力，我國安全生產應急救援體系基本形成。但在我國經濟持續(xù)快速發(fā)展、重化工業(yè)發(fā)展加快、安全生產事故多發(fā)頻發(fā)的新形勢下，安全生產應急救援體系建設滯后、能力不足、體制不完善、政策不配套等問題越來越突出，與應急救援的需要很不適應，突出表現(xiàn)在四個方面：
　　第一，政府管理體系基本形成，但管理能力不足、體系不健全等問題突出。目前我國基本形成了統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分級負責、屬地為主的管理體系，國務院設立了應急管理辦公室，負責自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四類突發(fā)事件的應急工作，在國家安全生產總局設立了應急救援指揮中心，各部門也設立了相關領域的應急救援機構，各地區(qū)也建立了相應的應急救援管理體制。但是，目前的政府應急管理體制存在很大缺陷，不能有效發(fā)揮作用。一是缺乏高度權威的應急救援管理專門部門。國務院應急辦只是一個國務院辦公廳內設局級單位，還兼有國務院總值班室職能，只能承擔應急值守、信息匯總、綜合協(xié)調等職能，難以擔負對全國應急救援工作集中管理和應急狀態(tài)下統(tǒng)籌調度和協(xié)調指揮等工作。二是國家安全生產應急救援管理體系軟散不力。為了加強安全生產應急工作，國家2005年成立了國家安全生產應急救援指揮中心，雖賦予了綜合監(jiān)管全國安全生產應急救援的職能，但對該機構定為事業(yè)單位建制，該機構對應急管理和應急救援工作的協(xié)調能力極其有限，在應急工作中的作用難以有效發(fā)揮。三是應急管理機制不健全。安全生產應急管理協(xié)調機制沒有形成，地方安全生產應急管理機構與相關政府部門間的工作職責不清晰、協(xié)調聯(lián)動不緊密。
　　第二，應急救援隊伍體系基本建立，但各自為政、統(tǒng)籌不力、交通等重點領域專業(yè)救援隊伍缺失等問題突出。經過多年的建設和發(fā)展，我國從上到下形成了覆蓋消防、礦山、?；⒑Ｉ纤丫?、電力、市政、中毒事故醫(yī)療搶救等不同類型、綜合與專業(yè)相結合的應急救援隊伍，并具有較大規(guī)模。公安消防已遍布全國，有專職人員13.8萬人，兼職人員325.4萬人；礦山救援有專職礦山救援隊400支、總人數(shù)2.45萬人；鐵路救援有18個救援基地、救援人員2.1萬人；?；仍源笾行推髽I(yè)消防隊和公安消防特勤隊伍為主，有專業(yè)救援隊369個、人數(shù)近9萬人；海上搜救有救援人員1.2萬人。但是，我國應急救援隊伍存在許多問題影響其效能的發(fā)揮。一是應急救援資源共享難。目前應急救援管理和調動基本上局限于各自行業(yè)或領域，現(xiàn)有的安全生產應急資源，如消防、礦山應急救援、化學品應急救援、中毒事故醫(yī)療搶救、海上搜救與打撈等，分屬不同的部門管理，應急救援協(xié)調指揮基本上局限于各自行業(yè)或領域，面對跨行業(yè)、跨領域、跨地域的事故災難，難以實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調指揮和資源共享，還存在重復建設和資源浪費的現(xiàn)象。二是交通等重點領域缺乏專職應急救援隊伍。目前道路交通事故死亡人數(shù)占安全生產事故死亡總人數(shù)的80%左右，但全國沒有交通安全專職應急救援隊伍，交通安全應急救援主要由交警、醫(yī)院、消防、專業(yè)搶險機構、保險公司和其他社會救援力量共同來完成。道路交警以處理事故為主，配備簡單的救護器材和裝備，對事故受傷人員只能進行簡單的救助，許多傷員往往在救助過程中死亡。
　　第三，應急救援體系技術進步較快，但技術裝備落后、信息化程度低、特殊裝備不足等問題仍然十分突出。經過多年努力，我國安全生產應急救援裝備水平大幅提高，但是，應急救援裝備水平較低的狀況沒有根本改變。突出表現(xiàn)在：一是裝備檔次低。安全生產應急救援隊伍整體救援裝備特別是中小應急救援隊伍裝備水平低、裝備落后，國家（區(qū)域）救援隊配備的救援車輛、裝備的品種不齊、數(shù)量不足、性能不高，一些超期服役的救援車、消防車輛還在應急救援中繼續(xù)使用。二是專門救援裝備不足。應急救援技術裝備主要依靠企業(yè)的生產設備，缺乏高度機動、高可靠、大功率的應急救援裝備，國家（區(qū)域）救援隊和地方骨干隊伍缺乏應對重大復雜事故的大型特種裝備，難以滿足跨地區(qū)跨企業(yè)處理特別重大復雜事故的要求。三是缺乏應急救援直升飛機體系。我國地域遼闊、災害頻發(fā)、救災難度大，應急救援非常需要直升飛機。但目前我國沒有建立應急救援直升飛機體系，導致許多事故難以實現(xiàn)快速有效救援，救援裝備、人員無法及時送達和實施救援，造成許多不必要的人員傷亡。四是應急救援信息化程度低。目前全國上下還沒有形成高效、快捷、一體化的應急救援信息系統(tǒng)，尤其是絕大部分市、縣級政府沒有配備應急平臺裝備和應急救援指揮車，導致重大安全生產事故發(fā)生后，狀況難以及時摸清、指揮難度大，耽誤了寶貴的救援時機。
　　第四，國家對應急救援的重視程度不斷提高，但機制不健全、投入不足、政策不到位等問題仍然存在。隨著近年來貫徹落實科學發(fā)展觀的深入推進，以人為本、安全發(fā)展逐步深入人心，全國上下對應急救援越來越重視，各級政府把應急救援工作作為重點任務來抓，重大安全事故發(fā)生后，國務院領導都要親臨現(xiàn)場，體現(xiàn)了黨和政府執(zhí)政為民的理念。但是，我國長期存在的體制機制和認識問題還繼續(xù)存在。一是認識不到位。重事后應急救援、輕日常應急管理，應急管理責任主體不落實，對應急救援體系建設和加強應急管理工作力度不大、措施不力。二是機制不健全。缺乏救援隊伍提供社會性服務有關規(guī)定，應急救援隊伍社會救援發(fā)生的費用往往得不到補償。缺少明確、具體、權威有效的應急救援費用補償機制，對遇險人員的救助主要依靠當?shù)氐尼t(yī)療機構，但醫(yī)療機構搶救完受傷人員后，醫(yī)療費用大多無著落，救的越多虧得越多，醫(yī)院沒有積極性。救援人員待遇偏低，退役或轉崗安置非常困難。三是資金投入不足。安全生產應急管理資金主要來源于各級政府財政行政支付和救援隊伍依托企業(yè)自投，國家、地方政府對其投入很少，救援隊伍的物資消耗、設備損耗、救援人員的津補貼等得不到補償和保障，救援隊伍的建設和運行缺乏穩(wěn)定可靠的資金保障。由于缺乏鼓勵政策和激勵機制，企業(yè)應急投入積極性不高。四是應急救援政策法規(guī)不健全。國家頒布了《突發(fā)事件應對法》，對突發(fā)事件的應對原則，突發(fā)事件的監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等都作出了規(guī)定，但安全生產領域尚未出臺專門的應急管理法律法規(guī)，安全生產應急管理工作依據(jù)不足，強制力不夠，也就缺乏推動工作的有力抓手，對各級應急管理機構約束力不強。
　　二、建設堅強安全生產應急救援體系意義重大、條件具備、時機成熟
　　建立堅強安全生產應急救援體系，可以實施快速、有效安全生產事故救援，最大限度地保護遇險人員生命，是一項得民心、順民意的民生工程，意義十分重大，條件已經具備，時機完全成熟。
　　第一，建設堅強安全生產應急救援體系是實現(xiàn)安全發(fā)展的基礎。"安全發(fā)展"是科學發(fā)展的重要內容，這是我們黨以人為本、執(zhí)政為民理念的具體體現(xiàn)。這就要求國民經濟和社會發(fā)展必須建立在保證人民群眾生命財產安全的基礎上。為此，國家提出"到2020年即全面建成小康社會之時，實現(xiàn)全國安全生產狀況的根本性好轉，億元國內生產總值事故死亡率、十萬人事故死亡率等指標，達到或接近世界中等發(fā)達國家水平"的目標。但我國目前正處在工業(yè)化發(fā)展階段，是安全生產事故多發(fā)頻發(fā)期，在加強預防工作的同時，必須盡快建立堅強的安全生產應急救援體系，增強應急救援能力，最大限度地減少人民群眾生命財產損失，這樣才能確保安全生產目標的實現(xiàn)。因此，建立堅強的安全生產應急救援體系，是實現(xiàn)安全發(fā)展的重要抓手。
　　第二，建設堅強安全生產應急救援體系是應對突發(fā)事件的有效手段。我國是一個突發(fā)事件多發(fā)的國家，以安全生產事故為主的事故災難呈現(xiàn)多發(fā)頻發(fā)狀態(tài)。盡管國家對處置突發(fā)事件非常重視，重大災害發(fā)生后均能舉全國之力加以應對，但由于缺乏堅強有效的應急救援體系，效果往往是事倍功半，突發(fā)事件傷亡人數(shù)處于較高水平，尤其是事故災難死亡人數(shù)最高，2009年事故災難造成的人員死亡占總數(shù)的64%。建立堅強的安全生產應急救援體系，可以大大增強救援手段，有利于實施高效、快捷、及時的救援，盡量解救事故中被困人員，對于減少生命損失、降低死亡人數(shù)，可以起到事半功倍的效果。
　　第三，建設堅強安全生產應急救援體系的條件具備、時機成熟。經過多年發(fā)展，我國綜合國力和財力大幅提高，2009年國內生產總值達到了33.5萬億元，財政收入6.85萬億元。國家用于民生的財政支出也不斷增加。據(jù)初步測算，建立起堅強安全生產應急救援體系，大致需要3000億元左右，如果在"十二五"期間分五年投入，每年僅需投入600億元，是完全可以承受的。同時，隨著經濟的發(fā)展，人民生活水平在逐年提高，人民群眾在吃、住等基本需求滿足的情況下，對保障生命財產安全的呼聲十分強烈，迫切需要國家盡快提高對突發(fā)事件的處置能力，對人民生命財產安全給予強有力的保護。安全生產應急救援是一項社會公益性事業(yè)，是一項重要的民生工程，應當加大投入，加快建設。

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