中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、城市更新研究中心副主任肖超偉。
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》（下稱《意見》），為加快建立可持續(xù)的城市更新模式、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展指明方向。為此，記者專訪了中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、城市更新研究中心副主任肖超偉，就城市更新行動(dòng)中的關(guān)鍵問題進(jìn)行深入探討。
重塑城市治理的邏輯
記者：當(dāng)前我國城市發(fā)展面臨哪些深層次矛盾，如何推動(dòng)城市更新工作從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“更新提質(zhì)”？
肖超偉：過去，我國城市在快速發(fā)展中取得顯著成就，但也積累了不少問題。傳統(tǒng)發(fā)展模式下，地方政府過度依賴土地財(cái)政，通過郊區(qū)增量土地開發(fā)推動(dòng)城市外延式擴(kuò)張。然而，這種路徑已難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求。如今，城市中心區(qū)域的老舊小區(qū)、商業(yè)街區(qū)及公共服務(wù)設(shè)施普遍存在功能滯后、空間品質(zhì)下降、生態(tài)承載力不足、智能化水平偏低等問題。這些問題不僅影響了居民生活環(huán)境，還加劇了城市空間結(jié)構(gòu)的失衡。所以，推動(dòng)城市從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“更新提質(zhì)”迫在眉睫。
此次提出建設(shè)“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”的模式，正是以“人”的需求為核心。“好房子”是基礎(chǔ)，它不僅要滿足抗震防火等安全底線，更要提升空間舒適性與智能化水平，讓居民住得安心、舒心。“好小區(qū)”是延伸，通過優(yōu)化公共空間、完善服務(wù)設(shè)施，讓居住單元從單純的“物理容器”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧罟餐w”，增強(qiáng)居民的歸屬感?！昂蒙鐓^(qū)”是關(guān)鍵紐帶，以“15分鐘生活圈”為抓手，統(tǒng)籌教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給，同時(shí)激發(fā)居民參與治理的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)空間提質(zhì)與人文關(guān)懷的融合。“好城區(qū)”則是頂層目標(biāo)，要求在更大尺度上統(tǒng)籌空間布局優(yōu)化，把城市當(dāng)作有機(jī)生命體來對待。這四個(gè)層次層層遞進(jìn)，重塑了城市治理邏輯，最終讓城市發(fā)展成果切實(shí)惠及人民群眾，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
八項(xiàng)任務(wù)的內(nèi)在邏輯與協(xié)同路徑
記者：《意見》提出的八項(xiàng)城市更新任務(wù)，它們之間存在怎樣的內(nèi)在邏輯，又該如何協(xié)同推進(jìn)？
肖超偉：這八項(xiàng)任務(wù)——加強(qiáng)既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，完善城市功能，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)傳承城市歷史文化，始終以“以人為本”為核心，體現(xiàn)了人民城市的發(fā)展理念。
從邏輯鏈條來看，既有建筑改造和老舊小區(qū)整治是基礎(chǔ)工作，直接關(guān)系到居民的居住安全與民生福祉，解決的是老百姓最基本的生活需求問題。完整社區(qū)建設(shè)在此基礎(chǔ)上，通過完善公共服務(wù)設(shè)施，如增設(shè)社區(qū)食堂、便民超市、健身場所等，大大提升了基層單元的生活便利性，讓居民在家門口就能享受到優(yōu)質(zhì)服務(wù)。老舊街區(qū)、廠區(qū)更新和城市功能完善則從片區(qū)層面出發(fā)，優(yōu)化空間布局，引入新的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，激活經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，讓城市空間煥發(fā)新活力?；A(chǔ)設(shè)施改造與生態(tài)修復(fù)是保障城市運(yùn)行韌性和可持續(xù)性的關(guān)鍵，良好的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境是城市健康發(fā)展的根基。而歷史文化保護(hù)貫穿始終，它維系著城市的精神內(nèi)核，讓城市在發(fā)展過程中保留獨(dú)特的文化記憶。
要協(xié)同推進(jìn)這些任務(wù)，地方政府必須加強(qiáng)城市更新工作的體檢評估和統(tǒng)籌規(guī)劃，打破部門之間的壁壘。比如，在推進(jìn)老舊小區(qū)改造時(shí)，需要住建部門、規(guī)劃部門、民政部門等協(xié)同合作，住建部門負(fù)責(zé)房屋改造，規(guī)劃部門優(yōu)化小區(qū)及周邊空間布局，民政部門完善養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施。只有形成政策合力，各項(xiàng)任務(wù)才能目標(biāo)一致、共同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)城市整體功能和品質(zhì)的系統(tǒng)性提升。
構(gòu)建多元化投融資的長效支撐機(jī)制
記者：城市更新資金投入大、周期長，《意見》構(gòu)建的多元化投融資機(jī)制將如何發(fā)揮作用？
肖超偉：多元化投融資機(jī)制的核心就是為城市更新提供穩(wěn)定、可持續(xù)的資金保障?！兑庖姟窐?gòu)建的“財(cái)政引導(dǎo)-金融創(chuàng)新-社會參與”融資體系具有三重支撐作用。
中央財(cái)政資金和超長期特別國債將重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施升級、管網(wǎng)改造、生態(tài)修復(fù)等公益性項(xiàng)目。這些項(xiàng)目關(guān)系到城市的安全運(yùn)行和生態(tài)環(huán)境改善，但經(jīng)濟(jì)效益不明顯，需要政府財(cái)政資金發(fā)揮引導(dǎo)作用，筑牢城市發(fā)展的基礎(chǔ)。
金融機(jī)構(gòu)的信貸創(chuàng)新和市場化工具則能撬動(dòng)社會資本參與商業(yè)性項(xiàng)目。比如，金融機(jī)構(gòu)可以創(chuàng)新推出城市更新專項(xiàng)貸款，為商業(yè)街區(qū)改造、老舊廠區(qū)產(chǎn)業(yè)升級等項(xiàng)目提供資金支持。通過這些創(chuàng)新金融工具吸引長期資本投入，能有效避免項(xiàng)目因資金斷裂而停滯，激活市場活力。
特別要強(qiáng)調(diào)的是社會力量的深度參與，這是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營的關(guān)鍵。鼓勵(lì)業(yè)主自拆自建、自主更新，引導(dǎo)居民以資金或產(chǎn)權(quán)入股等方式參與社區(qū)改造，這種模式將居民短期利益與項(xiàng)目長期收益緊密結(jié)合。比如，在某老舊小區(qū)改造中，居民以產(chǎn)權(quán)入股的方式參與，小區(qū)改造完成后，通過商業(yè)設(shè)施運(yùn)營產(chǎn)生收益，居民可以獲得分紅。這樣一來，不僅降低了政府財(cái)政壓力，還激發(fā)了群眾的主體意識，形成共建共治共享的良性機(jī)制，確保后續(xù)管理責(zé)任的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)“誰投入、誰受益”的可持續(xù)循環(huán)。
全周期管理的實(shí)施路徑
記者：《意見》強(qiáng)調(diào)樹立全周期管理意識，具體該如何實(shí)施？
肖超偉：尊重城市發(fā)展規(guī)律，樹立全周期管理意識，對確保城市更新的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性至關(guān)重要。具體實(shí)施可以從四個(gè)方面著手。
第一是動(dòng)態(tài)體檢，建立“年度體檢+季度監(jiān)測”機(jī)制。就像給城市定期做全面檢查和日常健康監(jiān)測一樣，通過專業(yè)評估和數(shù)據(jù)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市存在的問題，做到早發(fā)現(xiàn)早處置，避免問題積累惡化。
第二是精準(zhǔn)規(guī)劃，推行“專項(xiàng)規(guī)劃-片區(qū)策劃-項(xiàng)目方案”三級傳導(dǎo)。專項(xiàng)規(guī)劃從宏觀層面確定城市更新的總體目標(biāo)和方向，片區(qū)策劃結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)細(xì)化更新策略，項(xiàng)目方案則具體落實(shí)到每個(gè)更新項(xiàng)目。這樣確保各個(gè)層面的規(guī)劃相互銜接、空間協(xié)同，避免盲目建設(shè)和資源浪費(fèi)。
第三是智慧治理，搭建“城市信息模型（CIM）”平臺。利用CIM平臺整合城市的各類空間信息，通過可視化的方式呈現(xiàn)城市現(xiàn)狀和更新規(guī)劃。借助這個(gè)平臺，城市管理者可以更科學(xué)地進(jìn)行決策，提高城市更新的效率和質(zhì)量。
第四是長效運(yùn)營，建立“建設(shè)-運(yùn)營-評估”閉環(huán)。在城市更新項(xiàng)目建設(shè)完成后，不能忽視后續(xù)的運(yùn)營管理。通過定期評估項(xiàng)目的運(yùn)營效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，避免“重建輕管”，確保改造成果能夠長期發(fā)揮效益。
歷史文化保護(hù)的創(chuàng)新范式
記者：在城市更新中，如何平衡歷史文化保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系？
肖超偉：文化傳承是城市更新的精神底色。在城市更新過程中，一方面要堅(jiān)守保護(hù)底線，通過立法和規(guī)劃明確歷史街巷、建筑的保護(hù)要求，堅(jiān)決避免大拆大建。比如，對于具有歷史價(jià)值的古建筑，要制定詳細(xì)的保護(hù)方案，嚴(yán)格按照保護(hù)要求進(jìn)行修繕和維護(hù)。
另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新活化利用方式。在保留傳統(tǒng)風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，賦予老空間新功能，使其融入現(xiàn)代生活。例如，將一些閑置的歷史建筑改造為社區(qū)文化中心，舉辦文化展覽、藝術(shù)活動(dòng)；或者改造成創(chuàng)意工坊，吸引文創(chuàng)企業(yè)入駐，既留住了鄉(xiāng)愁記憶，又激發(fā)了城市活力。
同時(shí)，更新過程中應(yīng)充分聽取居民意見，讓公眾成為文化傳承的參與者而非旁觀者?？梢酝ㄟ^召開居民座談會、開展問卷調(diào)查等方式，了解居民對歷史文化保護(hù)和利用的想法和建議。唯有將歷史文脈融入城市功能提升和社區(qū)治理中，才能讓文化認(rèn)同轉(zhuǎn)化為凝聚人心的力量，實(shí)現(xiàn)“城市有變化、居民有溫暖、文脈有傳承”。
此外，城市更新還需要回應(yīng)青年人與新市民的迫切需求。青年人是城市活力的源泉，他們能否安居樂業(yè)直接關(guān)乎城市的未來競爭力。在推進(jìn)城市更新建設(shè)過程中，要重點(diǎn)增加保障性租賃住房的供給。可以通過存量房源改造、閑置資產(chǎn)盤活等方式，為青年群體提供租金可負(fù)擔(dān)、通勤更便利的居住選擇，幫助年輕人、新市民扎根城市，真正實(shí)現(xiàn)“住得下、留得住、有尊嚴(yán)”，讓城市更新與青年發(fā)展同頻共振，為我國高質(zhì)量發(fā)展注入可持續(xù)的活力與動(dòng)能。
中宏網(wǎng)版權(quán)申明：凡注有“中宏網(wǎng)”或電頭為“中宏網(wǎng)”的稿件，均為中宏網(wǎng)獨(dú)家版權(quán)所有，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載或鏡像；授權(quán)轉(zhuǎn)載必須注明來源為“中宏網(wǎng)”，并保留“中宏網(wǎng)”的電頭。
